土地承包經(jīng)營權(quán)“確地”為先　集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有望　　中央一號文件透露土地制度改革重要信號

　　剛剛發(fā)布的中央一號文件對土地制度改革的部署又有重要指向，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市由２０１４年的“允許”變?yōu)椤百x予”，首提“改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障的新機制”，加上“引導農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)”，成為農(nóng)村土地制度改革三大看點。
　　而對于土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的表述，中央一號文件有一個亮點，就是要求“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權(quán)確股不確地的范圍”，這與２０１４年中央一號文件的表述，“可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”有所不同。

　　土地承包經(jīng)營權(quán)：總體確地到戶，引導經(jīng)營權(quán)入股

　　丈量實測是確地的基礎(chǔ)，只有規(guī)范操作、保證質(zhì)量，才可以存入永久檔案，作為今后農(nóng)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)權(quán)流動的基礎(chǔ)，才能夠讓農(nóng)民滿意，使產(chǎn)權(quán)明晰。因此，對于喊出“一年之內(nèi)完成任務(wù)”的試點，要防止其為趕進度敷衍了事、糊弄農(nóng)民。對于畏懼困難、患上“拖延癥”的地方，擔心實測頒證影響征地進程的地方，要落實責任，確保土地確權(quán)工作如期完成。
　　中央一號文件提出“引導農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)”，這是實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營和保障農(nóng)民土地權(quán)益的一大實踐。有的人認為，搞土地股份合作，就可以擺脫復雜的“確地”，選擇輕松的“確股”，這是不正確的。要知道，推行土地經(jīng)營權(quán)股份制與確地到戶并不矛盾，推行土地股份合作也應以確地為前提。因為確地以后再進行股份合作，更能保證股權(quán)的清晰。
　　“引導農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)”是土地承包經(jīng)營權(quán)改革的新提法�！耙龑А倍�字說明中央對這幾年地方搞土地股份合作的認可；首次提出“土地經(jīng)營權(quán)入股”而非“承包經(jīng)營權(quán)”入股，則區(qū)分了入股的主體。中國社科院農(nóng)發(fā)所研究員黨國英表示，只講經(jīng)營權(quán)入股，體現(xiàn)了漸進改革精神，防止了農(nóng)民因股份流失而失去承包權(quán)。
　　“但是，有兩個問題需要注意，一是家庭經(jīng)營是可以做到規(guī)模經(jīng)營的，家庭農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營主體等更適合生產(chǎn)環(huán)節(jié)，相比較而言，合作社應該在流通、農(nóng)機等服務(wù)環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。二是搞土地股份合作規(guī)模往往比較大，所以必須要以農(nóng)民自愿為前提，這是關(guān)鍵問題�！秉h國英說。

　　集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市：政策上賦權(quán)，修法指日可待

　　中央一號文件在土地制度改革板塊首先“連脈”中央深改組第七次會議有關(guān)土地改革的“三不”底線，各類試點須以“確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”為前提“審慎穩(wěn)妥”推進，并做到“封閉運行、風險可控”，防止出現(xiàn)顛覆性錯誤。
　　其后，提出一系列關(guān)于“三塊地”（農(nóng)村土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革）的試點部署。而對于承包地的相關(guān)問題，則散見于集體產(chǎn)權(quán)改革和加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系中。
　　針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，文件由去年的“允許”變?yōu)椤百x予”，可以理解為政策上的賦權(quán)。改革在更前進了一步的同時，也倒逼現(xiàn)有法律必須突破，修法指日可待。
　　中國社科院研究員王小映表示，農(nóng)村集體經(jīng)營性用地若要入市，肯定要和城鎮(zhèn)國有經(jīng)營性建設(shè)用地市場并軌。首先體現(xiàn)在，同樣可以通過出讓、租賃、入股三種方式進入市場；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓后，還可以和國有出讓土地一樣進行轉(zhuǎn)讓�！斑@意味著，將來經(jīng)營性建設(shè)用地不管是國有還是集體所有，將實行統(tǒng)一的使用管理制度，建立統(tǒng)一的一級市場和二級市場。”

　　農(nóng)村宅基地：探索住房保障新機制

　　在宅基地方面，文件首提“改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障的新機制”。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究室主任、研究員張云華認為，“福利分配，免費使用”是農(nóng)民住宅用地取得與使用制度，國家在很大程度上保護了廣大農(nóng)民的居住權(quán)利，但與此同時，這種制度也造成許多農(nóng)村中存在“一戶多宅”和空心村現(xiàn)象，大量宅基地閑置浪費。
　　“近年來，數(shù)億農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)定居，未來若干年還將有上億農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)居住，越來越多的農(nóng)宅將空置。在此背景下，農(nóng)民住宅用地取得方式有必要進行改革�！睆堅迫A說，“一方面應重點鼓勵農(nóng)民利用農(nóng)村中原有的空閑農(nóng)宅，對農(nóng)民利用閑置農(nóng)宅給予獎勵或補貼，以經(jīng)濟激勵來變廢為寶，節(jié)約土地。另一方面應試點宅基地有償取得與有償使用制度，對城郊地區(qū)新申請宅基地實行有償取得方式，對農(nóng)村外來人員使用農(nóng)宅，及農(nóng)戶多占宅基地的則實行有償使用制度�！�