反恐法：讓公眾成為安全守望者

　　據(jù)統(tǒng)計，2013年，全球因恐怖襲擊死亡人數(shù)17900余人，2014年升至32700余人，與2002年相比，死于恐怖主義的人數(shù)增長了44倍（美國國務院《2014年各國恐怖活動報告》）。紐約雙子塔轟塌時的濃煙，北京天安門吉普車沖撞人群后的火焰，昆明火車站遺留的血跡，巴黎連環(huán)槍擊與爆炸的聲音，無辜群眾的死亡、驚恐與尖叫，穿透“弱者論”、“絕望論”、“抗爭論”、“斗士論”、“最后手段論”等為恐怖活動開脫罪責的擋箭牌，將恐怖主義反人類、反文明的邪惡本相，釘在歷史長柱上，刻在愛好和平的人們記憶深處。面對肆虐的恐怖主義，誰能善其身？

　　為應對日益增長的恐怖主義威脅，我國《反恐怖主義法》于2016年1月1日正式施行�！斗纯植乐髁x法》全文共10章97條，對反恐原則、反恐體制、恐怖活動組織和人員認定、安全防范、情報信息、調(diào)查、應對處置、國際合作、保障措施、法律責任等作了全面系統(tǒng)的規(guī)定，以法律形式確立了我國恐怖主義治理的基本方略，標志著我國反恐工作進入新階段�！斗纯植乐髁x法》一個突出的特點是將“堅持專門工作與群眾路線相結(jié)合”確立為我國反恐工作的基本原則（《反恐怖主義法》第五條）。

　　“專門工作”主要強調(diào)政府和強力部門的主體責任，重在加強反恐專門力量建設(shè)。《反恐怖主義法》明確規(guī)定國家和地區(qū)設(shè)立反恐工作領(lǐng)導機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導指揮全國和地區(qū)反恐工作，公安機關(guān)、國家安全機關(guān)和人民檢察院、人民法院、司法行政機關(guān)以及其他有關(guān)國家機關(guān)根據(jù)分工依法做好反恐工作，軍隊、武警和民兵組織根據(jù)政策法規(guī)、命令和反恐工作領(lǐng)導機構(gòu)的部署，防范處置恐怖活動。

　　“群眾路線”即“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”，是中國共產(chǎn)黨在長期斗爭中形成的根本路線。我國社會公共安全治理工作傳承了這一優(yōu)良傳統(tǒng)，1991年，全國人大常委會頒布的《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定 》明確將“群防群治”作為社會治安綜合治理工作的重點�！斗纯植乐髁x法》將“群眾路線”作為基本原則寫入總則，并要求有關(guān)部門建立聯(lián)動配合機制，依靠、動員村民委員會、居民委員會、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織，共同開展反恐工作；將恐怖活動預防、應急知識納入教育、教學、培訓的內(nèi)容，面向社會進行反恐宣傳教育，提高公民的反恐怖主義意識；各級政府機構(gòu)、行業(yè)主管部門、企事業(yè)單位、社會組織和個人在反恐工作中負有協(xié)助、配合以及提供涉恐情報線索的義務；公安機關(guān)、國家安全機關(guān)和有關(guān)部門應當依靠群眾，加強基層基礎(chǔ)工作，建立基層情報信息工作力量，提高反恐怖主義情報信息工作能力；對在反恐工作中有突出貢獻的單位和個人要給予表彰和獎勵；等等。這些條款為我國全面動員社會力量參與反恐，構(gòu)建全民反恐格局提供了明確的法律依據(jù)和路徑指引。

　　近年來，我國面臨的恐怖主義形勢尖銳、復雜、嚴峻。境外恐怖威脅滲透不斷加劇，國內(nèi)外恐怖勢力勾聯(lián)趨勢明顯，邊疆恐怖活動向內(nèi)地蔓延，宗教極端思想暗流侵襲，伊吉拉特活動屢禁不止，參戰(zhàn)“回流”威脅日益增大，恐怖襲擊對象從硬目標向平民、商業(yè)目標以及我國海外利益等社會軟目標擴展。根據(jù)經(jīng)濟與和平研究所發(fā)布的2014年度“全球恐怖主義指數(shù)”，中國恐怖主義威脅指數(shù)在162個國家中排名第25位，威脅等級超過美國；根據(jù)該研究所發(fā)布的2015年度“全球和平指數(shù)”，在參與排名的162個國家中我國名列第124位，排名靠后。日增的威脅因素，隱蔽的激進化過程，躲在暗處的恐怖分子，廣泛的襲擊目標，單純依靠政府和強力部門反恐，打不勝打，防不勝防。

　　專門力量有限，群眾力量無窮。正如美國前國土安全部部長珍妮特?納波利塔諾（Janet Napolitano）所言，“民眾最能感覺社區(qū)里出現(xiàn)的一些不同尋常的問題”。小區(qū)居民、單位員工、路上行人以及其他遍及大街小巷的人們，若都能有警惕邪惡力量的敏感意識，并能夠積極舉報涉恐嫌疑，配合反恐行動，恐怖分子將無處遁形，無路可逃；若廣大群眾能夠發(fā)現(xiàn)自己周邊的鄰居、親人、朋友、同事激進化的傾向或苗頭，及時給予幫助，或是告知相關(guān)部門提前干預，避免極端化，宗教極端思想將沒有滋生的土壤�！扒竽局�長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源�！保ㄎ赫鳌吨G太宗十思疏》）。民眾是力量之源，依靠群眾，相信群眾，推動群防群治，構(gòu)建公眾普遍參與的反恐格局，密織天羅地網(wǎng)，是打贏反恐“攻堅戰(zhàn)”與“持久戰(zhàn)”的關(guān)鍵，是未來反恐怖工作的主要增長點，是貫徹落實《反恐怖主義法》的重要著力點，也應成為我國整個反恐戰(zhàn)略的核心環(huán)節(jié)。

　　動員廣大民眾、社會力量參與反恐與去極端化工作，是世界各國通行的做法。9.11事件后，美國、英國、新加坡、俄羅斯等國家普遍推行以社區(qū)為核心，廣大民眾普遍參與的“全民反恐”戰(zhàn)略，為我國提供了可供借鑒的經(jīng)驗。

　　早在1972 年，美國便開始推行“鄰里守望”計劃（Neighborhood Watch），旨在依靠社區(qū)居民“鄰里守望”預防犯罪。9.11事件發(fā)生后，美國警長協(xié)會、司法部等機構(gòu)共同發(fā)起了“守望美利堅”計劃，鼓勵民眾提供涉恐線索，預防犯罪和恐怖襲擊，并做好應對緊急事態(tài)的準備。2009年，美國國土安全部推出“全民反恐戰(zhàn)略”，強調(diào)“把民眾當做保衛(wèi)國家安全的重要資源，而不僅僅是受保護的對象”，呼吁美國公民要站在反恐戰(zhàn)線前沿。2011年美國政府發(fā)布《提升地方伙伴能力，防范國內(nèi)暴力極端主義》，建議確立以聯(lián)邦政府為主導，以社區(qū)和家庭為基本單位，各級地方主體共同參與的反恐和反暴力極端主義戰(zhàn)線。

　　英國2006年、2009年、2011年先后發(fā)布的《打擊國際恐怖主義戰(zhàn)略》、《國家反恐戰(zhàn)略》和《反恐預防戰(zhàn)略》，均強調(diào)反恐需要每位民眾的努力，鼓勵公眾、社區(qū)、非政府組織參與反恐，認為政府、社區(qū)、行業(yè)等各種力量之間的合作是保證反恐戰(zhàn)略成功實施的關(guān)鍵。2015年，英國首相卡梅倫宣布“五年反恐計劃”，指出英國人投奔“伊斯蘭國”是社會融合和社會凝聚失敗的結(jié)果，強調(diào)運用“軟干預”手段鏟除極端思想賴以滋生的土壤。而“軟干預”的關(guān)鍵在于民眾、社會各界以及溫和派宗教人士的參與和支持。

　　新加坡反恐戰(zhàn)略強調(diào)公眾參與，全民防衛(wèi)，不僅要求新加坡人參與反恐，而且要求到新加坡旅行、工作和僑居的外國人承擔一定的反恐義務。新加坡2002年出臺的《恐怖主義（制止提供資助）法》明確規(guī)定，在新加坡境內(nèi)的任何人以及在新加坡境外的公民，均負有向警方報告恐怖分子或者恐怖實體相關(guān)信息的義務，對于不履行該義務的人，可處罰金甚至是有期徒刑。2004年發(fā)布的《反恐怖主義：新加坡國家安全戰(zhàn)略》對公民參與反恐作了進一步的強化。2012年推出社區(qū)巡邏制度，號召社區(qū)居民加入巡邏小組，為社區(qū)安全貢獻力量。

　　俄羅斯一直致力于推動公民參與反恐工作，并通過立法明確公民參與反恐的義務和獎勵機制。1998年便頒布了《反恐怖主義法》，對社會團體、組織、官員、個人在反恐協(xié)調(diào)行動以及公民在反恐中的權(quán)利、義務與保障作出規(guī)定。2006年通過新的《俄聯(lián)邦反恐怖主義法》，規(guī)定對于舉報和抓獲涉恐人員給予現(xiàn)金獎勵。2013年出臺《關(guān)于與恐怖主義作斗爭新措施法》，規(guī)定若其親友無法證明其財產(chǎn)并非來自恐怖活動，則親友應為恐怖分子的行為承擔責任，賠償損失。2015年俄羅斯總統(tǒng)普京在國情咨文演講中重申“政府、政黨、民間團體和新聞媒體都有反恐責任”。

　　共識。通過媒體宣傳營造反恐氛圍，適當披露公開恐怖襲擊案件信息，揭露恐怖主義的罪惡本質(zhì)，讓民眾了解情況，贏得民眾對反恐政策與反恐行動的理解與支持，凝聚全民反恐共識。

　　意識。大力推進全民反恐教育培訓計劃，在人口密集場所張貼反恐廣告，在中小學與高校廣泛開設(shè)反恐和國土安全課程，為社區(qū)居民提供反恐知識培訓，開展社區(qū)反恐應急演練，提高公民反恐防恐意識。

　　能力。向社會大眾印發(fā)反恐指南、手冊，提供應對恐怖襲擊的實用性建議，傳授反恐知識以及躲避恐怖襲擊以及逃生技能，建立“恐怖風險識別指標”，告訴人們?nèi)绾巫R別恐怖犯罪嫌疑人，提高公民反恐防恐的能力。

　　信任。加強社區(qū)信任機制建設(shè)，通過優(yōu)質(zhì)服務、排憂解難、對話交流等措施增進社區(qū)居民與執(zhí)法機構(gòu)人員的互信關(guān)系，讓民眾愿意為執(zhí)法機構(gòu)提供可疑信息與線索報告，成為執(zhí)法機構(gòu)最為廣泛的反恐情報觸角與合作伙伴。

　　激勵。出臺涉恐線索舉報獎勵制度，通過現(xiàn)金物質(zhì)和精神榮譽獎勵，鼓勵廣大民眾提供涉恐信息線索，協(xié)助反恐部門開展反恐工作。

　　渠道。拓寬民眾參與反恐的渠道和方式，通過法律政策明確社會各界與廣大民眾協(xié)助反恐和提供情報線索的義務；推進“可疑行為報告”計劃，開發(fā)涉恐線索舉報平臺和系統(tǒng)，為民眾提供涉恐線索提供便利；招募社區(qū)居民和自愿者參與反恐防范小組和巡邏志愿者隊伍，共同保衛(wèi)社區(qū)安全。

　　融合。針對穆斯林社區(qū)，派駐專職警官，幫助解決實際困難和問題，對警員進行伊斯蘭文化和禁忌培訓，強化青少年普法教育，依靠“溫和”穆斯林社團，宣揚伊斯蘭主流文化，依托社區(qū)與公共機構(gòu)對潛在的極端化群體進行精神疏導，防止激進化，定期就雙方關(guān)心的議題進行對話交流，力促社區(qū)互信與交融。

　　北京作為國家政治文化中心，面臨突出的恐怖威脅，是“專群結(jié)合”反恐路線的積極實踐者與探索者，在動員公眾參與反恐和公共安全治理方面積累了豐富的經(jīng)驗。2013年10月28日北京突發(fā)一起恐怖襲擊事件，此后社會面反恐防爆工作全面升級，在推動“全民反恐”方面取得了突出成效。據(jù)媒體報道，2015年，為全力保障中國人民抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯勝利70周年紀念活動順利舉辦，北京警方改造翻新原有22個進京公路外圍檢查站，新建23個公安檢查站，同步入駐11個綜合檢查站，對進京所有路口實現(xiàn)全覆蓋、常態(tài)化24小時值守查控。同時，廣泛發(fā)動85 萬名平安志愿者走上街頭開展巡邏，10 萬人收集涉恐涉暴信息。“朝陽群眾”、“西城大媽”、“海淀網(wǎng)友”、“豐臺勸導隊”、“網(wǎng)警志愿者”被網(wǎng)友稱為北京“五大神秘組織”，“朝陽群眾”甚至被譽為“民間中央情報局”、“世界第五大王牌情報組織”等。由此可管窺北京在推進群防群治方面取得的突出成效。北京是如何做到的呢？

　　根據(jù)西方學者的觀點（Verba, Schlozman, & Brady），社會參與有三個基本條件：參與的積極性（Motivation）、參與的能力（ability）以及聯(lián)系網(wǎng)絡（Network Connections）。

　　激發(fā)公眾參與的意愿和積極性，主要涉及主人翁意識、責任感、情感、共識、利益等因素。北京從公民社會責任感培育、社區(qū)共識培養(yǎng)、小區(qū)情感聯(lián)絡以及經(jīng)濟利益驅(qū)動等方面多管齊下開展動員工作，通過推進信息公開、暢通溝通渠道、調(diào)解鄰里糾紛、提供生活便利、搭建群眾平臺、促進文化活動、解決實際困難等，以服務促管理，為社會動員奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。例如，北京警方多年前便開始在社區(qū)開展“社區(qū)民警駐區(qū)制”工作，社區(qū)民警全天候為居民提供社區(qū)管理服務、社區(qū)矛盾化解、安全防范組織等服務，與小區(qū)居民以相關(guān)單位建立起了良好的互動和信任關(guān)系，成為組織公眾參與社會公共安全治理事務的重要紐帶。為鼓勵民眾為警方提供涉恐線索，北京市公安局向社會公布了《關(guān)于實施群眾舉報涉恐涉暴線索獎勵辦法的通告》，號召廣大群眾積極向公安機關(guān)舉報涉恐涉暴可疑線索，凡是經(jīng)核實有價值、有實際作用的線索，予以“重獎、多獎、快獎”。近日，北京警方根據(jù)《反恐怖主義法》和獎勵辦法對涉恐信息舉報人兌現(xiàn)重獎承諾，提供了有效的激勵樣本。以服務促進情感贏得信任，用獎勵形成正向激勵，是北京群防群治工作成功的關(guān)鍵。

　　有了反恐共識與行動意愿，還需培育反恐意識和能力。為此，北京重視在反恐宣傳教育方面的投入，通過線上線下互動、數(shù)字與紙媒結(jié)合等多種方式，發(fā)布反恐宣傳資料與《公民防范恐怖襲擊手冊》，反恐民警進社區(qū)，開展反恐主題宣講，播放反恐教育視頻，普及反恐知識與技巧。例如，2015年4月，“北京反恐”微信平臺開通上線，成為反恐知識介紹、涉恐信息公開的重要窗口。2015年7月，市反恐辦在地鐵口以“反恐防范，自覺安檢，主動參與，共筑安全”為主題開展首都反恐宣傳活動，取得良好社會反響。近年來，北京警方開展反恐民警進社區(qū)活動，通過講解反恐知識，傳授識別恐怖嫌疑的指標與征兆，演示反恐技能，為社區(qū)居民提供反恐培訓，大大提高了社區(qū)居民防范意識、識別犯罪線索的能力和自我保護能力。

　　聯(lián)系網(wǎng)絡是整合反恐資源并形成合力的橋梁與紐帶。首先是整合資源，形成防控網(wǎng)絡。北京依靠居委會、治保委員會、調(diào)委會、駐區(qū)民警等基層組織力量，整合協(xié)警、社區(qū)聯(lián)防、保安、門衛(wèi)、志愿者等安保資源，形成強有力的動員力量，廣泛發(fā)動退休黨員、積極分子發(fā)揮余熱，與修鞋匠、菜攤主、出租車司機等一起織成一張張密集的防護網(wǎng)絡，構(gòu)筑首都安全防線。其次是創(chuàng)建渠道，形成暢通的交流溝通網(wǎng)絡。通過樓長制度、治安信息員與聯(lián)絡員制度、輪值巡邏制度、群防群治會議、志愿者招募活動、鄰里守望宣傳、流動人口服務管理、張貼社區(qū)民警聯(lián)系電話、開設(shè)社區(qū)網(wǎng)絡論壇或微信圈等方式或渠道，建立起上傳下達、情況通報、溝通交流和動員聯(lián)系網(wǎng)絡。第三，優(yōu)化資源配置，科學分工，設(shè)置巡邏崗、宣傳崗、守護崗、安全檢查崗等不同的崗位，根據(jù)參與者的年齡、體力、性別等特點分配崗位，形成分工協(xié)作的情報網(wǎng)與防護網(wǎng)。第四，密切聯(lián)系少數(shù)民族群眾，做好少數(shù)民族群眾管理服務，推動民族融合。例如北京市公安局全面開展“面對面服務、心貼心交流，密切聯(lián)系各民族群眾，攜手共建和諧宜居城市”系列主題活動，與少數(shù)民族群眾代表面對面交流，征集意見和建議，了解實際困難，傳授安全防范知識，發(fā)放宣傳手冊，凝聚反恐與發(fā)展共識。并通過完善對在京少數(shù)民族群眾的服務工作，尊重民族習慣，維護民族團結(jié)，用真情實意和實際行動贏得群眾的理解和支持。通過上述工作，北京建立起有效的動員網(wǎng)絡、參與網(wǎng)絡和民族融合網(wǎng)絡。

　　民眾和社區(qū)的參與大大拓展延伸了執(zhí)法機構(gòu)與強力部門的情報觸角，彌補了專門力量的不足，為反恐防恐奠定了厚實的基礎(chǔ)。值得注意的是，反恐共識、民眾覺悟、責任意識、奉獻精神、互助關(guān)系、情感紐帶、警民互信等是這一張張防護網(wǎng)絡建成并生效的粘合劑和發(fā)動機。而這些變量又深刻受到政府行為、經(jīng)濟發(fā)展、文化教育、公民素質(zhì)的影響。

　　以北京為代表的部分地區(qū)在推動公眾參與反恐方面取得了一定的成績，為我國下步反恐與去極端化工作的優(yōu)化奠定了基礎(chǔ)。只有相信群眾、依靠群眾，走群眾路線，正確動員和引導全社會力量共同參與反恐工作，形成“全民反恐”的格局，讓恐怖分子成為過街老鼠，人人喊打，方能有效預防和制止恐怖主義活動。只有依靠社區(qū)、依靠家庭、依靠民眾，堅持“正信擠壓，文化對沖、法治約束、科學普及”四管齊下，在與少數(shù)部分暴力恐怖犯罪分子作斗爭的同時，營造族群互信、尊重、包容和諧的社會環(huán)境，才能從根本上抑制極端主義思想滋生與蔓延。（作者為中國人民公安大學反恐怖學院副教授，反恐怖理論與對策教研室主任。）